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新南向战略不是来自于审慎的区域经济研究和规划，而是来自于摆脱大陆经济整合压力的政治意志，而恰恰这一出发点又是违背基本的经济理性与区域经济发展规律的。

与此同时，不能简单地讲基本法等同于包含在《基本法》中的各个规定的总和，[104]它还包括了内在基本法的原则和指导原则。[11] 【德】克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特著：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第124页。

不过，即便如此，作为对联邦宪法法院的判决的提示，其对相关宪法机关事实上仍有重要意义。[114]此处所指州法包括联邦的法规命令（Rechtsverordnung）。原则上，外国法、国际条约以及欧盟法均不受联邦宪法法院的规范审查。从逻辑上讲，此前所有基于系争规范作出的行为都应予以撤销，即，基于该无效规范基础上的法院判决、法律命令以及行政处分等都丧失赖以存在的基础。就此而言，抽象规范审查的直接对象不是国际条约，而是基本法第59条第2款规定的该国际条约的批准法律。

二指对需要获得立法机关批准的国际条约，立法机关就此制定批准法。关键词:  抽象规范审查 客观释明利益 法规备案审查制度 引  言 在西欧型立宪主义宪法中，违宪审查制度作为宪法保障制度发挥了最为重要的作用，[1]其中最具代表性的是德国。[38]在法律制定过程中，首先总是政府提出立法案。

立法工作人员数量明显不足，知识结构不尽合理，缺乏兼通法律、经济管理和社会管理的复合型人才和能独挡一面，牵头起草、修改、研究法规的业务骨干，人才进不来、留不住的问题非常突出。行政决定和行政裁决多如牛毛，大有取代立法和普通法的主导地位之势。显然，以行政化的人大立法机关主导立法来完成立法过程的去行政化，本身就是一个悖论。（二）人大主导立法：制度设计与规范表达 人大主导立法虽然是近些年的新提法，但是我国根本政治制度与立法体制始终贯穿着这一基本原则。

[17]正如美国学者伯纳德·施瓦茨所言：如果在授权法中没有规定任何标准制约委托之权，行政机关等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制定法律。参见全国人大常委会办公厅秘书二局编：《立法工作备要》，中国民主法制出版社2006年版，第267－275页。

人民行使国家权力的过程很大程度上就是通过议会行使立法权、实现人民意志的过程。显然，以200多个工作人员的规模和体量来履行编制立法规划、起草法律草案、法规备案审查、立法评估等诸多立法职权实在是人手不够、超负荷运转。法律的位阶仅次于宪法，凌驾于行政法规、地方性法规、行政规章等各种法律渊源形式之上。立法者既要有扎实的法律知识功底，还要有敏锐的社会洞察力、以及深厚娴熟的写作能力。

从立法者角色来说，人大代表是国家立法机关的组成人员，是将人民意志转化为法律法规的直接主体。人大主导立法除了需要提升自身立法能力之外，还取决于人大立法与整个外部关系和制度环境的调和程度。[43]言下之意，如果人大代表的产生过程缺乏民众参与和认同，如果人大代表难以将各种社会诉求带到立法机关并对立法过程施加影响，那么势必造成人大代表立法职能的边缘化、表面化和虚置化，也就难以从根本上改变人民代表机关的行政化、官僚化倾向。[5]斯宾诺莎认为，一个民治的国家，其法律之制定是经过全民的同意，服从是不存在的。

随着依法治国进程的深入，我们越来越清晰地认识到，法治国家的真正标准在于法律的权威性与实效性，而并非立法规模的大小以及法律法规数量的多少。惟有人民代议机关主导立法权行使的过程，才能真正实现民众对于立法过程的民主参与，才能不断强化法律产品的正当性与公正性品质。

相较于人大及其常委会立法而言，政府部门在行使立法权方面有着得天独厚的优势： 第一，由于受到会期和规模限制，全国人大及其常委会没有足够的时间和能力去论证立法计划、操刀起草具体法案和充分审议法律草案。这涉及到从立法原理和制度设计两个应然层面对人大主导立法的价值内涵与制度规定进行梳理。

如《土地管理法》附有《土地管理法实施条例》、《个人所得税法》附有《个人所得税法实施条例》、《著作权法》附有《著作权实施条例》等。在人大立法工作当中，大量存在习近平总书记所指出的人民形式上有权实际上无权问题。在国家立法与司法解释的关系当中，后者必须坚守法律的原意，不得越权解释或以司法解释之名行创设法律之实。从最近几届立法提案和法案起草的情况来看，全国人大及其常委会制定的法律将近50％－80％是由国务院提案并由政府部门归口起草的。我国1954年宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。[12] 譬如，七届人大提请全国人大及其常委会审议的21件法律草案中，由人大起草的只有《妇女权益保护法》、《散居少数民族平等权利保障法》和《代表法》3件，由国务院及其部委起草的多达17件。

立法只不过是特殊情况下的一种附带品和权宜之计。[8]显然，人民通过代议机关行使立法权，使得遵守法律的主体与制定法律的主体合二为一。

人大主导立法则是实现人民当家做主和社会主义民主政治的基本要求与主要方式，是直接关系到根本政治制度能否得到实现的重大问题。八届人大审议的115件法律草案中，人大起草的有36件，占全部草案31.3％，国务院及其部委起草的有62件，占全部草案53.9％。

因此，大量的司法解释出台，是国家立法的局限性与社会发展引发的立法需求之间张力作用的必然结果。具体而言，人大立法必然会受到党委、政府、政协等多个主体的直接或间接影响。

这就决定了，不管什么国家立法，实质上或名义上都要依靠人民代议机关这个政治主体来获得自身的正当性与公共性来源，都要以不同形式坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。事实上，由于法律知识和立法工作经验的匮乏，许多代表对与其日常工作相去甚远的审议立法提案、审查政府工作报告等事项缺乏足够的鉴别力与评判力。这种总括性的授权立法，被人戏称为空白委托或批发式委托立法。[16] 以税收立法为例，1984年全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例试行的决定》、1985年全国人大又通过《关于授权国务院在经济体制和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

[15]如果没有政府部门制定的相应配套的实施细则、实施条例或是其他一些实施办法和意见，在国家法律与社会规制之间就会出现断层和鸿沟，法律很可能只能被束之高阁，成为只能远距离观赏而不能近距离实用的博物馆中的法。由此，政府部门主导的追赶型立法也就构成我国赶超型现代化之路的基本表现样式。

全国人大常委会只能解释法律、制定法令，而无权制定和修改法律。[44] 李高协：《关于发挥人大立法主导作用的分析思考》，载《人大研究》2013年第2期。

[13]十一届人大立法规划当中，由国务院法制办或国务院部委起草的占到73%。[5] [德]康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第140页。

这就需要一个强有力的政府来凝聚各种内部力量，大量运用立法手段来创制经济与社会生活的规则，强制性地推进制度变迁。[31] 对于中国的许多民众而言，很大程度上并不期待人大代表作为其政治意愿和经济要求代言人的身份出现。[41]美国联邦最高法院前任法官杰克逊（Justice Jackson）就此评价，行政机构的兴起或许是上世纪以来发生的最有意义的法律潮流，而今天除去对行政决定的审查之外，行政机构所作出的决定甚至比法院所作出的所有决定可能更有价值，并严重影响到公民的个人权利。殊为重要的是，改革开放以来的立法工作和法治教育的高速发展，为人大立法机关储备了一大批高素质、专业化的立法人才。

人大及其常委会的立法经验在不断积累、立法能力不断提升，这都使得人大主导立法有了牢固的现实保障。在当代中国赶超型现代化的历史背景之下，我们要善于发挥行政部门立法的专业与信息优势，在加强对政府部门立法的宏观指引、审议监督的基础上接受人民代议立法与行政部门立法各有所长、并存共生、相得益彰的现实。

（一）追赶型立法工作模式之下部门立法的优势 在我国40年来各项改革举措大刀阔斧、社会急遽转型的历史背景之下，政府部门主导立法有其深刻的现实合理性与实践必然性。又由于代表产生过程的民主性、公开性不足，许多代表难以将普通民众的利益诉求反映到最高立法机关和实质影响立法过程。

作为一项耗时费力且需要经常性民意调查、讨论协商和集体审议的工作，立法需要足够的工作时间和精力投入。这使得人们容易把人大代表理解为行业代表、荣誉代表。